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PPP新风向:地方或开启“严管”时代

本报记者 邵志媛报道

2017年中国迎来PPP落地高峰期,规范PPP发展的声音也是此起彼伏,近日首个地方强化PPP监管文件正式出台。

据了解,江苏省财政厅出台《关于进一步推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(苏财金〔2017〕92号)(以下简称“92号文”)。92号文从PPP运作模式、项目库管理、实施方案审核、财政支出责任、信息公开、监督检查力度以及工作机制等方面对PPP政府付费项目进行从严从紧控制,坚决防止PPP项目异化成地方政府新的融资平台。

PPP即政府与社会资本合作。在2013年年底的全国财政工作会议上提出推广。近四年过去,全国范围已经形成了总投资额10万亿以上的项目库。

由此,为规范PPP项目操作,确保PPP可持续发展,在财政部提示PPP隐性风险不久后,江苏成为最先行动的省份。地方政府首次应声,PPP市场规范进入加速轨道。

融资监管升级

中央自2014年大力推广PPP模式以来,PPP项目数量和拟投资额呈现爆炸式增长。财政部PPP中心数据显示,截至今年9月底,全国入库PPP项目数量达到14220个,计划投资额高达17.8万亿元。其中,江苏省PPP项目数量达到210个,计划投资额4738亿元。

“虽然PPP项目落地大幅提速,但目前仍有部分省份存在政府承诺回购社会资本方投资本金、承诺最低投资收益等问题,行业规范性仍有待提高。”中债资信公用事业一部分析师苏锦河对《中国产经新闻》记者表示。

面对此问题,地方政府首先出击。江苏省财政厅出台92号文,要求进一步规范PPP项目管理,地方监管再度升级。

知名经济学者、财经评论家郭凡礼对《中国产经新闻》记者说道:“自2014年中央大力推广PPP模式以来,PPP项目数量和拟投资额呈现爆炸式增长。地方政府融资平台公司被剥离政府融资职能后,PPP模式被不少地方政府视为一种新的融资工具。92号文出台为规范PPP行为,严禁地方政府利用PPP等方式违法违规变相举债提出了明确的措施,将有效地防止PPP项目异化成地方政府新的融资平台。”

仔细观察92号文,江苏财政厅要求严格规范PPP项目库管理、健全完善PPP项目方案审核机制,规范建立PPP项目财政支出责任台账,全面公开PPP项目信息,加大PPP项目监督检查力度,健全完善PPP工作体制机制。

另外,江苏财政厅要求各地应根据PPP项目进展情况,及时在信息平台上填报各阶段信息,重点应公开项目实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证、项目采购文件、项目合同等关键内容。对公开不及时的项目进行通报,对提供信息不真实、不完整、不准确的项目责令限期整改,无正当理由拒不改正、超过一定时间且督促后仍未及时更新信息的将清退出项目库。

“整体看,92号文对PPP的操作方式、项目入库、项目落地以及后期管理均进行了严格规定,旨在对PPP项目实行全流程监管。”苏锦河对记者说道。

另外,是否遵守10%红线一度被热议的话题。报道称,由于PPP项目主要在公共服务领域,部分项目并没有现金流,依赖财政支出。为了控制财政支出风险,财政部在2015年制定了财政支出10%的红线,即每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%。随着不少地方推出大批PPP项目,一些地方逼近10%红线甚至超过这一红线,限制了地方推出新的PPP项目。

“92号文也对此做了一定的规范,建立财政支出责任台账,将强化10%财政支出红线的硬性约束。”苏锦河对记者说道。

E20研究院执行院长薛涛认为,江苏财政厅的文件成为地方落实财政部规范PPP的第一个落地文件,有着明确的风向标作用,可以预期的是,未来全国非运营类绩效不易把控的大型项目面临收缩,信息公开度会进一步提高。

根据财政部全国PPP综合信息平台项目库提供的数据,截至2017年9月末,江苏省进入准备、采购、执行阶段的PPP项目210个,总投资4738亿元,落地率为43.3%。

示范效应将显现

地方监管政策一经发出,就受到了市场的重点关注。是否会挫伤社会资本参与PPP项目的积极性?

苏锦河认为,PPP监管政策的出台,使得社会资本方将无法获得政府回购其投资本金等承诺,PPP项目真正实现“收益共享,风险共担”,短期内,社会资本方参与PPP项目的热情或有所减退,对PPP落地速度将造成一定的影响,地方基建投融资压力亦有所上升;但从长期看,随着PPP立法逐步完善以及各地规范性文件的陆续出台,社会资本方对PPP的定位将更加准确,“明股实债”等违规操作方式在监管约束下再无生存土壤,依靠使用者付费、有稳定现金流的PPP项目有更大的发展空间,地方PPP融资将更加规范。

其实,2017年以来,财政部陆续出台相关文件,直指当前地方融资的灰色地带,且针对性强。

5月,财政部联合发改委、司法部、人民银行、银监会和证监会六部门发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》,严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债。

10月,国资委办公厅下发《关于加强中央企业PPP业务财务风险管控的通知》(征求意见稿),该意见针对在PPP项目社会资本中扮演重要角色的国有企业。通知提出要求建筑类央企累计对PPP项目投资不超过集团净资产的40%,其他央企比例不超过20%。

中央层面一直在行动。分析称,此次江苏省财政厅发文规范之后,预计未来将会有更多省市的规范PPP文件陆续出台。

苏锦河表示,2017年7月21日,国务院法制办公布《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》,标志着PPP立法取得重要进展,预计后续有更多省市将效法江苏省,出台PPP领域的规范性文件。

郭凡礼也持有同样的观点。他说,PPP已经从重落地率发展到重规范性。截至今年9月底,全国已进入开发阶段的PPP项目达6778个,总投资额约10.1万亿元。我国已成为全球规模最大、最具影响力的PPP市场。这样的市场规模要充分发挥民企的能动性,政府要带头尊法履约,细化财政、金融、价格等支持措施,提高民营企业的竞争能力。92号文具有示范效应,其他地方政府后续也会相继出台此类文件。

92号文有着明确的风向标作用。可以预期的是,未来信息公开度会进一步提高,PPP市场将会更规范。

文章来源:http://www.cien.com.cn/2017/1116/1946.shtml